历经十年,四次审议,一共8章55条的资产评估法终于通过,资产评估行业也由此迎来了自己的行业大法。
回顾这部“小众”法律的立法之路,有人用了“不同寻常”来形容。梳理一下这部法律的立法进程,在全国人大常委会的立法史上并不多见。资料显示,全国人大财经委于2006年启动资产评估法的立法工作,直到2012年2月初次审议,草案形成经过了6年时间,从初审到四审足足又过了4年,这其中,三审与二审的间隔已经达到了立法法允许的最长时限2年,如果再不提请审议,将会终止。
很多人不禁发出疑问,为什么资产评估法这部“小”法走了这么长的路,背后到底有何原因?
“十年磨一剑,很正常,但也确实很不容易。这部法律对于评估行业的发展将发挥巨大作用。”参与资产评估法立法工作的北京大学法学院教授、中国财税法学研究会会长刘剑文近日在接受《法制日报》记者采访时指出,从某种意义上讲,法律就是一个利益妥协的产物,不同的利益主体表达自己的诉求,最终形成一个共识。这部法律得以出台,是在我国评估行业发展现状的基础上所作出的一个最优考虑,这也是本法的一个最大亮点。
管理体制曾让立法者最纠结
资产评估涉及的问题很复杂,立法过程中也曾引起争议,包括法律名称、是否规定民事责任、要不要规范评估程序等,都是争议的焦点。尤其是关于资产评估行业的体制机制,更是争论不休的立法难点。
“改革中很多时候就是把体制机制解决好,很多问题也就迎刃而解。”谈及这部法律立法中的最大难点,参与此次立法工作的刘剑文告诉记者,资产评估法的立法过程中,行业管理体制机制一直都是争论的焦点和难点。
据了解,经过几十年的发展,目前资产评估领域已经形成了包括资产评估、房地产估价、土地估价、矿业权评估、旧机动车鉴定估价和保险公估在内的六大类评估专业,分别由财政部、住房和城乡建设部、国土资源部、商务部和保监会等五个部门管理,即采取所谓的“五龙治水”体制。因此,立法中,这种管理体制该统还是分,争论了很久,也是最为纠结的一个内容。
资料显示,资产评估法草案曾规定,国务院建立由财政部门牵头的资产评估行业管理协调配合机制,负责协调和指导评估行业发展。换句话说,起草部门是希望建立由财政部主导的统一的资产评估制度,从人员、机构、规则、行业自律等方面,建立一套类似注册会计师的法律制度。
然而,不同的行业评估涉及不同的行业标准和程序。有的常委委员、部门、行业协会和社会公众建议还是明确由各个部门按照职责分别管理比较符合实际。立法机关经研究认为,建立评估行业管理协调配合机制有利于解决多头管理的问题,但鉴于目前有关部门意见分歧比较大,同时考虑到各评估专业类别虽然同属评估行业,但也有其自身的专业特点,为最大程度取得共识,暂不改变目前分别管理的体制,最终删去了建立协调配合机制的规定。
资产评估法第七条规定,国务院有关评估行政管理部门按照各自职责分工,对评估行业进行监督管理。设区的市级以上地方人民政府有关评估行政管理部门按照各自职责分工,对本行政区域内的评估行业进行监督管理。
“统有统的好处,分有分的好处。”刘剑文说,这里的有关评估行政管理部门就是指目前负责管理评估行业的财政、国土资源、住房和城乡建设、商务、保险监督管理五个部门。法律案坚持了从我国国情出发,考虑到现在如果要建立一个统一的评估机构,还有很大难度,目前条件还不具备。经过大量立法调研后,立法机关认为还是按照现行体制,实行一种分行业、分部门的管理较为合适。国务院的一些行政职能部门按照职责分工,主要是对评估行业进行行业监管,另一方面,发挥行业协会的自律管理功能。
增加评估程序体现公平正义
资产评估法专设了第四章“评估程序”。据了解,资产评估法草案第四章章名曾为“评估委托与报告使用”。审议时,有的常委委员提出,评估程序对于保证科学、公正开展评估业务非常重要,建议第四章进一步细化评估程序规范,并将该章章名修改为“评估程序”。立法机关经研究,将第四章章名改为“评估程序”,并进一步完善了程序性规定。根据第四章,评估的主要程序有:选择评估机构、订立委托合同、指定评估专业人员承办、现场调查、选择评估方法、编制评估报告、签名盖章、保存评估档案、使用评估报告、异议处理。
刘剑文认为,这些规定都是该法的亮点。“任何一个行业的发展都离不开公平正义,很多时候,做到实体的公平正义很难,但是程序上是很容易做到的,所以,资产评估应该有什么程序,法律都一一加以规定,这些对于规范行业发展有很大意义。”
此外,资产评估法对评估机构也进行了规范,包括设立条件、设立程序、内部管理制度以及职业风险防范机制。
值得一提的是,资产评估法草案曾规定:“设立评估机构,应当经省级以上人民政府资产评估行业管理部门核准,由工商行政管理部门办理登记。”有的常委委员、地方和部门提出,根据改革工商登记制度的精神,不应当对设立评估机构规定前置许可,但要明确设立评估机构的法定条件,并加强事后监管。
根据这一意见,立法机关删去了设立评估机构需经资产评估行业管理部门核准的规定,改为实行事后备案管理,并明确了设立评估机构的条件。
资产评估法第十五条规定,评估机构应当依法采用合伙或者公司形式,聘用评估专业人员开展评估业务。合伙形式的评估机构,应当有两名以上评估师；其合伙人三分之二以上应当是具有三年以上从业经历且最近三年内未受停止从业处罚的评估师。公司形式的评估机构,应当有八名以上评估师和两名以上股东,其中三分之二以上股东应当是具有三年以上从业经历且最近三年内未受停止从业处罚的评估师。
“这样的规定有助于解决恶性竞争问题。”刘剑文说。
法律多处规定吸收改革成果
资产评估法中的一大亮点还体现在,法律案中有多处规定都充分体现出这些年改革成果的吸收。
比如,该法第三条强调了自愿评估和强制评估相结合原则。刘剑文分析说,之所以这样规定,与国务院这些年进行的行政体制改革有很大关系。一方面,资产评估法降低了门槛,强调自愿评估。换言之,可以参与评估或者作为受托人的主体可以是任何人,这就等于是解决了大众创新、万众创业的需求,可以带来更多的就业岗位,由此带来更多的就业机会。另一方面,此次资产评估法也强调了评估的强制性,第三条第二款规定,“涉及国有资产或者公共利益等事项,法律、行政法规规定需要评估的(以下称法定评估),应当依法委托评估机构评估。”也就是说,不是所有的评估都是任何人可以随意做的,有些评估必须要依照法定程序,委托专门的评估机构进行。
此外,有关法律责任的规定,可谓资产评估法的又一大亮点。“可以说,资产评估法的一个重要职责,就是保护资产评估各方当事人的合法利益和公共利益,既包括委托方的利益,也包括受托方的利益,还包括第三人的利益,基于此,法律此次对资产评估当事人的权利责任义务都作出了规定。”刘剑文说。
据记者了解,在资产评估法草案审议过程中,有些常委委员建议加大对评估违法行为的惩处力度,区分签署虚假评估报告和签署有重大遗漏的评估报告两种违法行为的法律责任,对严重违法行为增加终身禁业的规定。有的意见提出,草案强化了行业协会的管理职责,按照权责一致的原则,对行业协会违反本法的行为,应当增加规定相应的法律责任,以加强对行业协会的监督。
根据上述意见,资产评估法从行政、刑事、民事三个方面,规定了评估专业人员、评估机构、委托人、行政管理部门、行业协会等主体的法律责任。“对各方权利义务作出规定,就是想创造出一种公平竞争的环境。”刘剑文分析说,尤其是第五十条规定了评估机构和评估专业人员的民事责任,是比较大的亮点。这对强化评估机构和人员的责任将起到很重要的作用。与此同时,第二十一条还规定了风险防范机制,这也是考虑到一旦评估机构需要承担民事责任,如何来减损自身风险。
在刑事责任方面,资产评估法第四十四条、第四十五条、第四十七条、第四十八条,第五十二条以及第五十四条分别对评估专业人员、评估机构、委托人和有关行政管理部门以及评估行业协会工作人员四类主体分别宣示了可能的刑事责任情形。
北京师范大学刑事法律科学研究院暨法学院副教授吴沈括就此分析指出,就总体的刑事责任设计而言,本法的特点在于强调通过刑罚手段,提升各利益相关方的主体责任水平。其规范设计的逻辑是资产评估领域实际的业务流程与业务行为样态。之所以这样规定,就其目的而言,主要有两个:其一是明确各利益相关方的注意义务,强化遵守规范的自觉意识；其二,通过引入刑事责任设计,确保相关非刑事规范的实际效力。
吴沈括进一步指出,就刑事立法的基本诉求而言,资产评估法的核心在于,一方面实现特殊预防的目的,让实际的、特定的犯罪行为人得到相应处罚,丧失进一步实施犯罪的现实可能性；另一方面,是实现一般预防的目的,期望对可能的、潜在的犯罪人产生行为阻吓效果,使其放弃实际实施犯罪的想法。
终结行业乱象 加速行业洗牌
小到变现一块表、置换一辆车,以及未来要开征的房地产税,大到土地交易、矿产转让等,都离不开资产评估。
“不仅如此,更为重要的是,从宏观上讲,资产评估对于完善社会主义市场经济体制很重要。”刘剑文指出,通过资产评估可以优化资产配置,维护市场秩序,促进市场公平竞争,有利于市场经济的健康发展,尤其是此次法律中规定的强制评估,更是维护以公有制为主体的国家基本经济制度的需要,可以防止国有资产的流失。“不管是深化国企改革,还是发展公有制经济所涉及的资产转让、并购、重组、股权交易等,都离不开资产评估。”
此外,评估行业自身的发展也十分需要出台法律。现在六大类评估机构共有1.4万多家,评估师人数已经超过13万,从业人员60多万。但是行业发展至今,却没有一部系统性、管全局的行业大法,对评估人员权利义务的规定一直是空白,导致评估过程中出现恶性竞争、互相压低评估费用价格等问题屡见不鲜。
“我一直觉得任何一个行业,必须要有规范才能做大做强。该法的出台对于提高评估机构的权威性和公信力都十分有帮助。短时间上讲,对评估行业的发展会有一些影响,比如会淘汰一些小的不规范的评估机构等,但是从长期看,对整个行业是很有意义的。只有规范经营,才能有长远的发展,相关权利义务及程序规定得越具体明确,越有利于行业的发展。”
刘剑文称,伴随法律的正式出台,肯定会改变目前行业格局,将重新洗牌。目前五大部门管理的六大评估领域,都必须要符合资产评估法的规定。未来资产评估领域中的评估机构大体会分为两大类:一类是专业性,专门负责一个领域；另一类就是综合性,各个领域都可以做,综合能力很强。“这两类机构将成为资产评估领域的发展趋势。”
